文 / 施逸翔

馬英九總統曾在2月24日歡迎10位國際人權專家[1]的「不接受採訪」記者會中表示：「身為國際法學者，看到我國走至此步深感欣慰，打造一個符合自由、民主、人權及法治的國家不僅是我國當初制憲的理念，亦係其學法的重要目標，而今日更象徵他個人夢想成真的起步。」姑且不管馬總統到底夠不夠格稱為一名「國際法學者」，但他的個人夢想到底真的已隨兩公約國際審查起步而「逆風高灰」，還是僅僅淪為執政者的夢囈，始終停留在空洞話術？究竟馬英九的人權夢，遺留下什麼？

兩公約在台灣的初次國際審查，在這些國際專家們於3月1日上午共同公布一份關鍵的、總共有81點的「結論性意見」（Concluding Observations）後，正式劃下一個段落的句點。但這只是序論的結束，專家們在各個議題的獨立判斷與專家意見，其實都將開啟台灣每個段落的人權落實與否，而政府作為締約國，作為尊重、保護、與促進實現基本人權的主要義務承擔者，勢必以第一人稱被當作仔細檢驗的主人翁。

在「結論性意見」中，除了緒論有7點交代這次國際審查的背景，以及最後1點強調政府應進行後續的落實行動之外，其他73點則紮實地就台灣目前最迫切重要、且相關法規制度及政府作為已明顯違反兩公約之規範的人權議題，逐項提出說明及具體建議[2]。然而，馬政府及其所屬政黨在短短不到一個月內，就以強烈的決心和執行魄力，證明他們並不想理會這份結論性意見的許多建議。

這次兩公約國際審查的主辦單位是「總統府人權諮詢委員會」，但事實上只有少數委員積極參與，多數委員則是狀況外，而副總統吳敦義作為委員會召集人，在公布「結論性意見」這場重要的記者會時，卻跑去接見「財團法人海峽兩岸商務發展基金會」董事長張平沼一行人。

真正的執行單位其實是法務部法制司人權科，該科作為國際審查的秘書處，在這次過程中雖有許多瑕疵與爭議，好比2月23日荒腔走版的民間團體申請與專家對話的協調會，就被與會者批評比小學生的班會還糟，而一個原本應該獨立於締約國政府與民間NGO的國際審查秘書處，卻被設置在一個政府部門中，其被質疑「球員兼裁判」，從來沒有停過。但人權科這群工作人員實已盡心盡力，讓國際審查會議在許多不確定的因素中還能順利進行下去，確實應該給予他們配得的鼓勵。

但遺憾的是，兩公約及施行法只要步出法制司人權科，就像把冰塊投入沙漠中，瞬間消逝無形，就連法務部其他機關，也都不理會國際專家的意見。死刑之程序正義的議題、以及華光社區迫遷的議題，就是兩個具體的明證。法務部作為「人權大步走」計畫的統籌機關，連自己都統籌不了，如何號令其他部會願意遵守？

國際專家籲儘快暫停執行死刑，法務部請鬼拿藥單

在反核廢核的高漲民意下，馬政府仍然可以逆勢操作，不顧民意反對，堅持要讓核四繼續興建並朝運轉之路邁進，而在吳寶春EMBA事件，更可下令修法留人，制度背後的官僚，馬上揣摩上意跟進。但在死刑存廢的議題上，民意卻又成為馬政府依託的浮木，主張廢除死刑雖為政府的終極長遠目標，但在民意多數反對廢除死刑之前，不宜貿然為之，相關配套措施，則由法務部向來都開不成會的「逐步廢除死刑研究推動小組」，繼續研究、繼續推動。但不開會如何研究和推動？

國際專家已在結論性意見的第56點明確地要求台灣政府：「……雖然台灣政府也肯定不論是從人性或兩公約的角度來看，死刑都是殘酷的（初次報告的第94段），但是台灣也是2011年全球少數還有執行死刑的20個國家之一。因此專家建議台灣政府應該更努力廢除死刑，第一步就是儘快地暫停執行死刑，遵守聯合國大會的相關決議案。」但法務部卻在3月1日馬上發佈新聞稿模糊焦點，首先自我感覺良好地指出「可見專家在聽取政府代表所提出之書面及審查會現場報告，能體會台灣現階段尚無法廢除死刑之困境。」

但如果我們重現國際審查時國際專家們對政府代表嚴厲的質問，實在很難判斷說專家是在「體會」台灣無法廢除死刑的困境。來自巴基斯坦的Asma Jahangir就說：「每一個廢除死刑的國家，幾乎都是民意反對廢死，但這些國家都成功了。廢死不一定要漫漫常路，不需要等30年。雖然有民意調查，但有更多事情可以做。像是可以透過電視和廣播讓人民瞭解死刑對人權的侵害，還有死刑的冤錯，是不可挽回的。」公政公約委員會召集人Manfred Nowak也表示：「奧地利廢除死刑時，人民也反對。但在無法獲得大多數民意支持的狀況下，政府要發揮教育功能，政府要去符合國際的標準，要採取一些行動。而公約的內容可以作為落實的指標。」

法務部的陳明堂次長甚至以類似亞洲價值論的論調說日本最近也執行了三人，廢除死刑在東方文化下是很難實踐的。但Nowak教授回應：「鄭重重申，我們在這裡不是代表西方人，而是貴國政府邀請我們來此進行獨立的審查。Moratorium也是聯合國許多次的決議，不是只有西方國家，包括非洲、亞洲和拉丁美洲許多國家都有Moratorium，聯合國呼籲國家採取相同做法。而我們也希望台灣政府審慎考慮這樣的議題。」針對台灣政府代表的東方文化論，馬英九的老師孔傑榮教授也指出：「我們這裡談的是領導人的責任，不能只靠輿論來治國，而必須是履行公約的角色，Moratorium就是一個具體的方案。我任教的大學也和中國合作能減少死刑、邁向廢死。可惜的是，中國和台灣一樣，都是口惠而實不至。若沒有Moratorium的決心，那我們就從幾個具體來討論，例如赦免。」

在就赦免的議題上，Nowak教授步步逼問政府代表，法務部是否知道死刑犯當初有提出申請，但是在還沒有具體回應就執行，是不是等於承認違反公約？但法務部仍嘴硬回覆：「總統沒有通知赦免之准駁，就是沒有赦免。」如此荒唐的說法，Nowak教授只好不厭其煩地教育政府代表：「兩公約施行法介於一般法律和憲法之間，高於一般法律，赦免法如果違反了公約的條款，公約應優先適用。赦免法不應該妨礙公約的施行。」

法務部在3月1日的新聞稿中，不但沒有看懂國際專家在結論性意見中所謂的「直到完全廢除死刑之前，台灣政府應謹慎遵守所有與執行死刑相關程序與保護措施」，當然也包括死刑犯人的赦免請求權，甚至只想把所有國際專家所建議的相關事項，全都丟給那個始終處於流會狀態的「逐步廢除死刑研究推動小組」，無疑就是拒絕落實公約規定，只想請鬼拿藥單。

江宜樺的居住權很奇怪，華光社區迫遷案輸給政商財團？

甫上台的行政院長江宜樺，於3月14日在行政院會聽取「國家人權報告推動辦理情形」報告後，竟發出驚人之語：「居住權不包括違法占用戶。」如此發言無疑試圖推翻國際專家在結論性意見中有關「居住權」的意見：「專家對於台北有數千個家庭住在非正式居所當中感到關切，當中許多面臨被強制驅離的危險，而且沒有合適的替代住宅，因此不符國際人權標準之規定，像是紹興與華光社區就是很好的例子。專家也相當關切當初A7捷運站以及機場捷運開發時有民眾遭到強制驅離，影響到700多戶住家與5000多名民眾。」「在未提供符合聯合國經濟社會文化委員會一般性意見第四與第七號的替代住宅之前，應該停止強制驅離住民，保障居民不會無家可歸。」

江宜樺選擇性地指示「各部會確實注意（這次國際審查會議國際人權專家共提出81項「結論性意見」），若有需要改進的部分，需即時、及早地檢討改善；需要地方政府協助處理的部分，法務部也要請地方政府加以注意改進。」但卻拒絕為當前台灣最具爭議的反迫遷議題與居住正義發聲，實際上是江宜樺作為行政首長，根本無能抵擋包括華光社區在內的首都三處國有土地活化之後的，號稱可創造292億巨大利益的推力。

然而，國際專家們除了在居住權部分多所著墨之外，其實也在結論性意見的「政府決策的透明度與人民參與」以及「企業責任」部分指出：「許多攸關人權的政府決策過程仍未確切實踐透明化、多方諮詢，以及高度參與等原則。許多例子都可予以佐證。舉例而言，舉凡都市更新、原住民權利，殘疾人士、流離失所者、土地被徵收者之權利等等議題，政府似乎只是以行政專案小組的內部分析以及類似的機制作為決策的基礎，而上述關係人卻極少有機會參與決策過程。」「企業界在落實經濟、社會及文化權時所面臨的困難以及採取的因應措施列入其初期與定期的檢討報告。如此不僅可能影響國內的勞動條件、工會權、居住權、女性勞工與外籍勞工之定位，亦會衝擊土地權和環境權。」

華光社區的居民們從未主張一定要原地居住，儘管馬英九在2000年台北市長任內公開承諾，包括華光社區在內的區域將更新為司法新村，以確保區內包括合法眷戶和違建戶都能擁有居住權，這件事他「管定了」，但居民們從來都沒有獲得來自政府真正對等的協調，也從來都沒有來自政府明確可行的安置計畫，而該區的開發計畫也從司法新村、到第一期都市更新、一直到後來的台北華爾街或六本木計畫，過程一變再變，計畫從不透明，受影響的居民也從未參與決策的過程。甚至根本也不必去談國際專家們其實太過高調的「企業責任」，因為這個概念對於台灣掠奪無度的財團來說，大概比火星文還要抽象難懂。

黑箱作業的入出國移民審查會：德國環保人士何丹霖被遣返案

3月8日夜晚，離兩公約國際審查結束正好一週，正當台灣全島居民都在瘋狂為台灣隊加油對抗日本隊時，而309日遊行套裝與道具也都準備好隔天上街反核，當時桃園機場其實並不平靜。一位已經搭機抵台準備入關的德國少年何丹霖，卻忽然被桃園機場移民署人員扣留海關，並以何丹霖因為兩年前在台擔任環保志工期間曾參與遊行活動，而遭台灣政府列管並限制入境三年。當天晚上移民署特勤隊楊隊長的說法是「何因違背『入出國及移民法』第18條第1項第5款，即『申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞重要事實』，遭拒絕入境。」但後來移民署的公文又改口說何丹霖是違反入出國及移民法第18條第1項第13款「有危害我國利益、公共安全或公共秩序之虞。」究竟是違反哪一條款，說法前後不一。當天晚上，儘管包括蕭美琴立委辦公室、林淑芬立委辦公室、以及台南社大、台灣人權促進會、兩公約施行監督聯盟、環境法律人協會等團體試圖與移民署溝通，希望可以讓何丹霖順利入境，但移民署一再以他們只是執行單位為由，而於當晚11點多左右強行將何丹霖遣返出境。

究竟移民署是在執行誰的決定？何丹霖案正好暴露出一個神秘的單位，叫做「入出國及移民案件審查會」，根據報導，何丹霖遭拒絕入境是根據2010年國安會召集的跨部會聯合審查會所做出的結論，而這個審查會「原則上不對外公開，出席列席人員及工作人員對於會議討論情形及決議事項，均應保密。」如果一個行政機關的案件審查程序如此秘密，當事人在權利遭到侵犯時如何行使救濟的權利？

根據公民與政治權利國際公約第12條第2項規定：「人人應有自由離去任何國家，連其本國在內。」儘管該條第3項有相關的限制性規範，但也非締約國可任意限縮，而應審慎考量相關的程序規範，以及是否不會抵觸到其他的權利。而近乎黑箱作業的「入出國及移民案件審查會」，顯然已經逾越了應有的權利保障範圍，而無法適用於公約所說的限制性規範。再者，假設何丹霖真的是因為參與了集會遊行而被列管限制入境，這個理由合理嗎？根據公政公約第15號一般性意見第7段，該段羅列了所有外國人應享有的基本人權，包括外國人有權進行和平集會和結社，尤其最後還強調「在實行上述權利方面，不應該區分外國人和公民。只有按照本公約合法實施的限制規定，才能夠限制外國人的這些權利。」如果該審查會以何丹霖因為參與和平的集會遊行而限制其入境，這是沒有道理的，再加上該審查會在程序、制度、與運作上皆黑箱作業，本身的行政決定就應該受到監督與嚴厲的質疑。筆者深信，如果何丹霖案在國際審查前被爆發出來，那麼結論性意見可能就不止81條，而會多出許多有關於外國人地位的政策建議。

應該要被解散的集會遊行法，仍被警察違法執行

國際專家在「議題清單」（List of Issues）中，針對集會遊行權的提問是：「國家報告（第 268 段）肯認集會遊行法違反《公約》對於和平集會與表達意見權利之保障；《公約》效力既已優先於國內法，請說明各政府機關繼續適用集會遊行法的理由。請說明關於集會遊行法、行政命令的修法方案以及修法時程。」而政府的書面回應中，則引用了一份警政署「警署保字第1000191257號函」表示，在集會遊行法未修正以符合公約規範前，「通函各警察局依《公民與政治權利國際公約》意旨，辦理集會遊行案件，有效落實人權保障。」這份公文的發文日期是民國100年（2011年）11月22日。

但這份公文和政府代表的書面回應如同具文，各地方值勤的員警仍然依照集會遊行法在限制甚至騷擾許多和平集會的人士。3月11日已經是兩公約國際審查結束之後第10天，郭冠均為了聲援樂生運動，於這天清晨與許多學生支持者一起在行政院長江宜樺的官邸前和平集會和陳情，但卻遭許多警察認定為「學生是他帶來的」，並依集會遊行法與警察職權行使法將他強行帶走。3月21日是兩公約國際審查結束之後第20天，華光社區居民與聲援學生約30人左右，同樣在這天上午來到法務部和平集會與陳情抗議，但當天警方卻派出300人的警力對付聲援華光群眾，並依集會遊行法兩度舉牌命令解散，甚至栽贓居民攜帶危險物品並強制沒收，事實上居民是帶著他們被政府強拆的屋瓦樑木、帶著他們的家園記憶，來讓政府和媒體看看他們的家是如何地被政府破壞。

同樣的情況一再地發生，完完全全違反公約的規定，也不理會國際專家第75段的結論性意見：「政府承認集會遊行法第29條違反了《公民與政治權利國際公約》 第21條規定。政府已表示會致力將審批制度轉變為登記制度，以限制警察強制疏散的權力，並以遵循比例原則、於該法中取消刑事罰責，放寬登記截止日，並在去除行政罰款下限時，能減低其上限。……專家們堅信，壓制性的法條應被刪除，即使實際作法可能已改變。因此，專家建議，立法院應對集會遊行法毫不拖延地採取必要的修正，以使其符合《公民與政治權利國際公約》的第21條。」

結語

從種種跡象顯示，馬政府確實只想把兩公約當作一場空洞不實的夢，不論是從一開始的國際審查宣傳、到國際審查過程中政府代表的層級，還是一直到國際審查後層出不窮的違背結論性意見的作為，再再證實了這一點。

但人民的抗爭就像這次國際審查許多犀利的影子報告與平行回應，將持續不斷地如影隨形監督著，每當執政者墮入虛幻的夢境時，我們只會扮演晨鐘，如實地將政府喚醒。逼迫政府落實人權義務。

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