文 / 林彥彤 余宜家 陳虹穎

首次兩公約人權報告國際審查甫於 3 月 1 日落幕，由審查委員所撰寫的「結論性意見」（Concluding Observations）揭露了我國人權狀況與國際人權標準的真實距離。以《經濟社會文化權利國際公約》（ICESCR）第 11 條所保障的居住權為例，「結論性意見」第 47 至 51 段直接指明，政府在紹興社區、華光社區、林口機場捷運 A7 站、都市更新與無家可歸者（homeless）的照顧方面，都未能達到國際人權標準。這不啻是給終日空喊「居住正義」、「人權治國」口號的執政黨一個響亮的耳光。

當然，由於審查期程的限制，民間團體向專家所呈現的迫遷事實只是冰山一角；但公民社會卻可藉由這次機會，重新檢視台灣被迫遷者的處境。

保障「適足住房權」到底是什麼意思？

專家在結論性意見中特別強調，政府應參照 ICESCR 之第 4 號與第7號《一般性意見》（General Comments）的解釋，就前述案例進行檢討。ICESCR《一般性意見》乃是聯合國「經濟、社會與文化權利委員會」對公約條文的解釋，兩公約施行監督聯盟與法務部都已經出版了中文翻譯，值得在此花一些篇幅說明。ICESCR 第 4 號一般性意見在 1991 年公布，詳細解釋了「適足住房權」（the right to adequate housing）這個概念。適足住房權的意思，就是任何人都有和平、安全而有尊嚴地居住在某處的權利。換句話說，國家的義務，不僅僅是讓每個人都有房子住就可以了，還必須讓每個人都住得安心、自在。

更重要的，第 4 號一般性意見也指出，即使某些人缺乏某塊土地的所有權，他的住房權仍然不應該被侵犯；尤其是在類似紹興、華光社區這種具有歷史成因的「非正規住區」（informal settlements）中，國家甚至應該立法，例如提供專家所要求的「替代住房」，來落實對居民住房權的保障，而不能逕以「非法」為由，以驅逐創造更多流離失所的境內難民。

在「有土斯有財」的台灣社會，這樣的概念並不容易被接受：缺乏所有權，不就是無權佔有嗎？但「適足住房權」的概念之所以重要，就是因為它是一種凌駕所有權的基本權利，尤其在具歷史因素的非正規住區，提供替代住房是保障居住尊嚴的重要環節。又如民間團體長久以來推動只租不賣、開放給社會各階層混居的社會住宅，也是強調住房權、而非所有權的政策。

不過，這並不代表所有權可有可無。為了確保居住尊嚴的落實，專家同樣強調，諸如在文林苑王家的都市更新，或捷運林口 A7 站、淡海新市鎮、竹南大埔、彰化二林相思寮等地的土地徵收案中，由於缺乏妥善的磋商與補償機制，同樣也違反國際人權標準。

以士林王家強拆案而言，政府在執行強拆程序中，不但缺乏真誠磋商、更未預警強拆、夜間執法、乃至現場無人表明迫遷行動指揮 / 負責者；凡此種種，均已明顯違反第 7 號一般性意見所要求之正當法律程序保障。而在捷運 A7 站的案例中，政府更透過「預標售」的方式，在取得居民的同意前，逕自把土地賣給財團。

這些案例揭示政府在地產大亨邏輯下，是如何地的恣意妄為，顯然已經構成第 7 號一般性意見所嚴正反對的「強迫驅逐」（forced eviction），而遭到專家的糾正。這把迫遷的野火，從無產燒向有產，從城市蔓延到鄉村，已經燃起龐大的憤怒。2 月 26 日於人權審查會場外，十個反迫遷團體的集結，只是這場戰役的先聲。

政府仍不太明白的「適足住房權」

但回到人權審查的現場，政府官員對「居住正義」的想像仍相當侷限，也不甚明白國際人權公約討論的「適足住房權」作為基本人權的高位階，是要求對所有現行法加以檢討並納入公民參與和程序保護的機制。也因此，政府官員只能空談必須在符合「公共利益」的要件下才能以「市價」進行土地徵收。但對於如何評估公共利益，以及如何確保不同規模、類型的土地徵收都能符合人權公約的保障，總是含糊其辭。

此外，政府官員也認為都市更新是「老舊」社區的更新，更新之後「所有參與更新的居民都能換得新房舍」；而毫無考量不少住戶在現有權利變換與各種都市更新的流程下，缺乏對等協商、讓意見實質參與並反映於規劃上的機會，而可能透過實施者單方決定兌換價格的「權利變換」機制之下，導致小地主或甚至一般中產家庭，陷入分崩離析、流離失所或被強制拆除住所的困境。

再來，面對類似華光、紹興社區這種都市非正式住區，國家以訴訟迫遷，而沒有提供替代住房的情況，官員強調這是國家行使所有權，居民是佔用，卻沒有考量住在該社區的「人」在拆遷後，將何去何從。最後，政府嚴重低估無家可歸者的數目，因而完全無法掌握住宅資源的實際需求，更不願面對為了「市容」，而惡意驅逐他們的事實。

在國際審查會場上，政府官員雖然強調「民眾擁有土地的權利，是要受到絕對的保障」，但這樣的說法卻也凸顯社會上的主流思維，仍然認為保障所有權，就能保障住房權，誤解了在國際公約裡，住房權是高於所有權的基本人權。不過諷刺的是，今天就算人民擁有土地，也難保不被迫遷。我們必須建立一種思維，即無論是何種權利的行使，都必須以滿足適足住房權為前提。專家們對政府官員犀利的質疑，在在突顯了「居住人權」不能只是口號，而更需要在制度上、實質上全面的變革，才可能真切的落實。

居住權實質的保障不只是人權審查

這場空前的人權審查，在專家公布結論性意見之後暫時告一段落。但我們的社會、人權狀況，並不會因為國際人權專家精準指出台灣人權目前仍需改善之處，就獲得立刻實質的改善。結論性意見所點出的方向，只是我們社會，需要共同嚴肅面對問題的起點。然而，縱使結論性意見明確的指出，政府應該要在「提供替代住宅之前，停止強制驅離住民，以保障居民不無家可歸。」讓我們心寒的是，政府非但沒有重新審視目前各種驅離計畫，是否能有更保障居住權的做法，反而強力在三月份要拆除機場捷運A7基地上的民宅、並於3月21日開始強制拆除華光社區。

事實上，自此次反迫遷議題下登錄團體的結盟合作過程中，我們清楚看見：台灣迫遷的問題絕不僅侷限於少數人身上，不再只是「弱勢者」的問題；而是無論有產、無產，無論住在都市、鄉村或山林，任何人都有可能淪為傾金權主義下的制度弱勢，淪入迫遷困境。

對比馬英九在幾天前 (3 / 8) 的「亞洲青少年人權高峰會」發言時說：「每年…政府不但提出人權報告，也接受外界的檢驗。」但如果政府所謂的人權保障，僅是形式性的進行年復一年的人權審查，而欠缺對於居住人權保障的反省與實際行動，那麼我們顯然離「人權立國」仍十分遙遠。我們相信，藉由此次兩公約審查的土地與居住權利議題，所凝聚的跨團體力量，將是反抗政府與財團加劇掠奪手段，「奪回屬於人民的土地 ( take back the land )」行動的開始。台灣政府究竟決意與人民站在同一陣線？抑或在發展主義邏輯下以土地炒作加劇貧富差距？端賴接下來台灣政府如何具體消化、實踐聯合國經濟社會文化國際公約審查委員會的結論性意見。我們，將拭目以待！

~ 寫在兩公約人權報告國際審查之後： NGO 評論系列 3~