兩公約報告的獨立國際審查（完整版）
蘋果日報
2012-05-22
蘋果日報
2012-05-22
黃文雄
兩公約（《經濟社會文化權立國際公約》和《公民與政治權利國際公約》），是最根本、最重要的兩個國際人權公約。1966年生效以來，在國際、區域和各國普通與憲法法院，都累積了大量的解釋和判例，是進步的國會立法和法院運用（遑論其對政策及施政品質的影響），所不可或缺的規範和指針。
國家如此，對民間的各種公民和社運組織而言，兩公約當然也是她們工具箱裡的工具之一。可惜因為我國退出聯合國時也退出了國際人權體系，長久以來政府和民間卻都缺乏這項重要的資源。經過民間十幾年的遊說和施壓以及2002年的一次立法失敗，情形終於有些改變。2009年政府先成了兩公約的批准，並通過兩公約施行法，把兩公約的規定國內法化。
兩公約的規定效力多大？各方尚無定論，但至少有一點共識，亦即，相對於一般法律，至少具有優先適用的效力。兩年半來，在法院運用方面，民間的運用有些許進展。例如陳雲林來台所引發的李明璁集遊法案，法院就暫停審判，回應辯方而引用兩公約之一，自行向大法官聲請釋憲。至於其它則幾無寸進。
兩公約施行法第八條規定，各級政府機關（請注意其層次之深度），應檢討所主管之法令與行政與行政措施，完成法令之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進（請注意其範圍之廣泛）。這是有兩公約系統性與綱領性為根據的全面性立法藍圖！可是至今政府的檢討極為膚淺，國會立法方面，少數修法提案也都跳票了，遑論其他。
政府如此，民間可不能放手。除了我們工具箱裡已有的工具之外，有甚麼方法或可有助於打破這種遲滯不前？幸好公約施行法還有第六條：政府應依兩公約規定，建立人權報告制度。也許這裡有一條路可試。這第六條等於要求政府「模擬」聯合國的人權報告制度。第一，締約國必須向聯合國的獨立專家委員會遞交各該公約的初始與定期國家人權報告；民間也可以提出「影子報告」，對官方報告提出質疑、批評和建議；第二，締約國必須派出代表就其報告說明「應訊」；雖然NGO只能列席，也只能在會外向獨立專家「遊說」。第三，獨立專家最後寫出審查報告，並由聯合國公布之。
雖然遲來，我國已由馬總統在四月二十日發表兩公約國家人權報告。民間兩公約監督聯盟也將在今天提出民間第一批影子報告。再則，我國非聯合國會員國，不能向聯合國呈交報告，因此政府也還算爽快地接受民間和國際人權界的建議，此刻正在籌組我國自聘的國際獨立專家委員會，以便最快年底來台審查。
可是，單單如此「模擬」就夠了嗎？聯合國的專家必須審查一百幾十個國家的報告，加上所有政府天生不願接受嚴格的人權檢查，在程序和時間上都有不少妥協和缺陷，雖曾有改進仍為國際NGO所批評。我國自聘的專家（候選人由國際人士推薦）只審台灣一國，理應可以在「模擬」之外另有比聯合國更理想的「改進」，例如比較寬裕的審查時間，程序上讓民間組織及其影子報告和官方代表及其官方報告，有相等或至少更大的參與空間，等等。
這是民間的期待和呼籲，也是國際專家和國際人權體系改革者所樂見的實驗。報告人人會寫，難在結局不是政府民間各說各話，而且有助於兩公約的真正施行。希望政府對這個呼籲和建議會有接受的勇氣和誠意，也讓被不公孤立的台灣，對國際人權可有點雖不大但卻亮眼的貢獻。
（作者為兩公約監督聯盟執委）