張文貞 / 台灣大學法律學院副教授

　　各式各樣的天然災害總是為人類社會帶來無法預期的重大損失，不僅是個人在生命、健康、財產上的各種有形損失，甚至是家庭、族群，以及所伴隨的制度、文化、集體記憶等難以估量的無形損失。在台灣，我們對1999 年所發生的九二一大地震仍然記憶猶新。許多重建的工作，尤其是對相關族群及部落在集體發展及認同上等需要長時間投入的工作都還不算真正完成的時候，2009 年的八八水災又帶來一個全新而艱鉅的挑戰。而很顯然地，這並不會是最艱鉅或最後一個重大挑戰。

　　放眼全球，受到氣候變遷的影響，極端氣候導致天然災害不管在發生頻率或影響規模上，都比以前愈來愈難以預期，對人類社會及自然生態的損害也一次比一次巨大。2002年歐洲發生前所未有的大規模水災，許多古城浸泡在水裡；2005 年美國佛羅里達州及路易斯安那州南部受到超大颶風侵襲，損傷慘重。非洲不少地方則是發生前所未有的旱災，導致許多居民必須逐水而居、流離失所，甚至在跨越國界的過程中遭受到政治或軍事上的殘酷及非人道對待。

　　事實上，天然災害的發生，本來就不分國界。我們永遠不會知道，何時、何種巨大的天然災害，會使哪一個地方的人民、族群及其制度與文化，遭受無法回復的巨大損失。而近年受到氣候變遷影響所發生的巨災，更是跨國界的議題。人類生活在同一個地球上，不管是農業、工業或商業發展對自然氣候的影響，不會因國界或其他人為疆界而有所區別；而受氣候變遷或天然災害的重大影響者，也絕非是任何單一的國家或族群。

　　更重要的是，天然災害在自然環境較為脆弱、或對氣候較為敏感的地區，往往造成相當重大、甚或無法回復的損失。這些地區因為先天自然條件的劣勢，經濟發展也相對落後，其中有不少是少數民族、原住民或弱勢族群的居住地。這些少數或弱勢族群，身處在這些天然條件相對貧乏的地方，原本就容易被其國內的多數族群、甚或周邊其他國家所歧視。倘若在這些地方發生巨災，對這些族群的救援因應，是否能夠完全仰賴其內國政府或周邊國家，就會有很大的疑問。

　　正是因為如此，對於天然災害的救援、安置及重建等相關問題，甚或是對這些問題進一步法制化的因應，都不能僅從內國或當地的角度來思考，而必須提高到國際法―尤其是國際人權法―的層次。這也是聯合國近年面對天然災害處理及因應的基本立場。除了人道救援之外，我們更需要的是人權本位的救災。人權的保障，不但不應該因國界而有所區分，更不應該因為平時或天然災害發生時而有所不同。在天然災害發生後，面對異常脆弱的生命主體，我們反而需要更堅實的人權保障。這也是為什麼聯合國在近年出版相關手冊或指引，清楚列出這些因為天然災害或其他因素而流離失所的災民或難民，基於國際人權法下所應受的人權保障。聯合國在2006年所公布《聯合國還返難民及流離失所者住居與財產的原則》、或是《天然災害下人權保障工作指引》、或是其他類似的文件，都是基於此一人權本位的立場。聯合國認為，不管是災民、難民或因其他原因而流離失所者，均可能面對各種人權侵害、歧視、資源剝奪、強迫搬遷、甚或性別暴力等攸關個人基本尊嚴及權利的問題，必須予以正視。而這些原則或指引的出版，正是聯合國對這些流離失所者的國際人權保障的再次確認。

　　也許有人會問：這些「原則」或「指引」並非法律、條約或公約，對台灣或其他國家有法律拘束力嗎？當然有。聯合國在這些原則或指引的相關文件中不斷強調，這些原則或指引並非任何全新規範而需要重新締結條約、公約或任何國家的再次同意。相反地，這些原則或指引的內容，不過是重申《公民及政治權利國際公約》（International Covenant on Civil and Political Rights, ICCPR）及《經濟、社會及文化權利國際公約》（International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, ICESCR）就已經清楚明白予以保障的人權。任何原先已經加入這兩公約的國家，均應遵守並落實這些相關人權的保障。

　　更重要的是，兩公約所保障的人權，許多已經具有強行國際法（或稱絕對法jus cogens）或習慣國際法（customary international law）的地位，即便對沒有加入兩公約的國家，也有拘束力。綜合目前國際法上的共識，兩公約具有強行國際法地位者，至少有：禁止種族滅絕或其他違反人道的犯行，國家尊重人權的義務，生命權保障，禁止酷刑、殘忍或不人道之處罰，禁止強迫勞動，禁止童工，禁止集體懲罰，禁止人權之恣意侵害，受公平審判保障的權利等。從習慣國際法的角度來看就更廣了。許多國家的法院及國際人權法學者近年均主張《世界人權宣言》（Universal Declaration of Human Rights, UDHR）已具有習慣國際法的地位，而兩公約所保障的權利與世界人權宣言幾無二致，當然也應該具有習慣國際法的地位。即便是從最保守的觀點出發，兩公約中具有習慣國際法地位的權利至少都包括：禁止殺害或導致失蹤，禁止恣意長期拘禁，禁止制度性種族歧視，離鄉及返鄉權，不強迫難民返回原國，以及禁止對國際人權的嚴重違反。

　　台灣在2009年3月正式批准兩公約，立法院也同時通過兩公約施行法，而此一施行法在同年12 月10 日正式實施。台灣既已正式在內國法律秩序下受到兩公約的拘束，兩公約所保障的人權對各政府機關及法院即均有拘束力。從前述強行國際法或習慣國際法的觀點來看，即使台灣沒有正式實施兩公約，兩公約許多重要人權保障的內容，也應該對我們有拘束力。從而，聯合國對因天然災害或其他原因而致流離失所者的人權保障所出版的原則或指引，既是對兩公約已經保障的權利內容的重述，當然對我們―尤其是政府機關及法院―亦應有拘束力。

　　對於災民、難民或因其他原因而流離失所者，聯合國往往特別強調：

1. 必須確保對少數、弱勢、女性及兒童的權利保障；
2. 必須確保這些人民有受充分告知與諮詢的權利；
3. 必須確保這些人民的遷徙自由，即使是對居住在地理或氣候敏感地區的人民，亦應盡可能確保其返家的自由權利。聯合國對這些人權保障原則的不斷重申及強調，對照台灣常常在天然災害發生後，草率地將災民集中於特定處所，甚至不顧災民意願強迫搬離或集體遷村的對待方式，在人權保障的理念及實踐上，相差何止千里。

所幸台灣還有許多具有進步意識、不斷為人權奮鬥的人權及公民團體。透過國際特赦組織台灣總會及法律扶助基金會的合作，聯合國這些人權保障的原則或指引得以被翻譯出來，讓許多災民、人權工作者及律師可以參考及援引，更重要的是讓政府機關―尤其是法院―可以具體落實這些災民原本就應享有的人權保障。一個進步的社會，也無法完全防免天然災害的發生，以及這些災害對人民所帶來的巨大損失，但卻至少可以確保所有受災人民享有平等、尊嚴的人權保障。希望在所有人的努力下，台灣能早日成為這樣一個進步的社會。

**本文出自法律扶助基金會於2010年5月出版的《回家路：天災與人權國際準則實用手冊》；請與下文 "聯合國還返難民及流離失所者的住居與財產原則 重點整理" 一併參看。

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